Europske države prvi se put suočavaju s ovako opsežnim mjerama koja ograničavaju brojna prava na koja smo navikli. Pitanja zakonitosti i ustavnosti nametnutih, odnosno, namjeravanih ograničenja sve su glasnija u javnosti. Postavlja se i pitanje što je s Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda¹ i obavezama koje proizlaze iz nje.

Konvencija u svom članku 15. predviđa mogućnost derogiranja u vrijeme izvanrednog stanja:

1. U vrijeme rata ili drugog izvanrednog stanja koje ugrožava opstanak naroda svaka visoka ugovorna stranka može, u opsegu koji je strogo određen potrebama tih izvanrednih prilika, poduzeti mjere koje derogiraju njezine obveze iz ove Konvencije, uz uvjet da te mjere nisu nespojive s njezinim ostalim obvezama po međunarodnom pravu.

2. Na temelju te odredbe ne može se derogirati članak 2., osim za slučajeve smrti prouzročene zakonitim ratnim činima, niti članci 3., 4. (stavak 1.) i 7.

3. Svaka visoka ugovorna stranka koja se posluži tim pravom derogiranja svojih obveza mora Glavnog tajnika Vijeća Europe u cijelosti obavijestiti o mjerama koje je poduzela i o razlozima radi kojih je to učinila. Ona će također obavijestiti Glavnog tajnika Vijeća Europe o prestanku djelovanja tih mjera i o ponovnoj punoj primjeni svih odredaba ove Konvencije.

Na dan 30. ožujka 2020. ukupno je šest država obavijestilo Glavnog tajnika Vijeća Europe o derogaciji Konvencije: Armenija, Estonija, Gruzija, Latvija, Moldavija i Rumunjska.²

Iz teksta članka 15. Konvencije vidljivo je da za primjenu derogacije moraju postojati posebne okolnosti, da opseg poduzetih mjera mora biti strogo ograničen potrebama izvanrednih prilika, da određena prava nije moguće derogirati niti u kojem slučaju, te da je propisana procedura koju je potrebno slijediti da bi derogacija bila valjana.

U presudi Lawless protiv Irske (br. 3.)³ Europski sud je naveo kako se izvanredne okolnosti odnose na izvanredne krize ili izvanredna stanja koja utječu na čitavo stanovništvo i predstavljaju prijetnju organiziranom životu zajednice u nekoj državi.

U povijesti Konvencije nije do sada bilo derogacija koje su poduzete zbog izvanrednog stanja koje ugrožava opstanak naroda, a koje je izazvano zdravstvenom pandemijom.

Dosadašnji razlozi bili su suzbijanje terorističke prijetnje (npr. Irska je derogirala Konvenciju radi poduzimanja mjera s ciljem suzbijana terorističke djelatnosti IRA-e), sanacija pokušaja državnog udara (Turska), suzbijanje terorizma nakon terorističkih napada u Sjedinjenim Američkim Državama u rujnu 2011. (Ujedinjena Kraljevina). 

Izvanredno stanje mora biti stvarno ili neposredno predstojeće, pri čemu uobičajene mjere i restrikcije koje su dopuštene Konvencijom nisu dostatne za održavanje javne sigurnosti. Konvencija ne zahtijeva da izvanredno stanje bude privremeno – ono može potrajati i više godina.

Države članice imaju široku slobodu procjene kada je riječ o tome predstavlja li neko stanje „izvanredno stanje koje ugrožava opstanak naroda“. Opasnost koja prijeti mora biti neposredna, pri čemu nije potrebno čekati da se opasnost obistini, već se mjere mogu donijeti kako bi se ona spriječila. Također, Europski sud tumači da se procjena rizika „opstanka naroda“ temelji na parametrima koji su bili poznati u vrijeme donošenja mjera, a ne u svjetlu kasnijeg razvoja događaja.

Spomenuta sloboda procjene nije neograničena, i podložna je kontroli strasburških tijela. No, za razliku od ranijih derogacija Konvencije, u kojima je bila riječ o specifičnom i individualnom stanju u pojedinoj državi koja je derogirala Konvenciju, sada se javlja više država članica koje derogiraju Konvenciju zbog istog „izvanrednog stanja“, dok svjedočimo da neke druge, iako teško pogođene države članice, nisu zatražile derogaciju.

Kada je riječ o sadržaju mjera zbog kojih je došlo do derogacije, treba navesti da njihov opseg ne smije prelaziti ono što je strogo potrebno da bi se odgovorilo na izvanrednu situaciju s kojom je država suočena. Osim toga, mjere ne smiju predstavljati kršenje drugih međunarodnih obaveza na koje se država obvezala. 

Europski sud ima pravo, odlučujući o zahtjevima koji mu budu podneseni, ispitati jesu li mjere zbog kojih je došlo do derogacije Konvencije bile strogo potrebne. U tom smislu može, među ostalim, ocjenjivati jesu li otprije postojeće mjere mogle biti dovoljne za otklanjanje opasnosti, predstavljaju li poduzete mjere prikladan odgovor na izvanrednu situaciju, jesu li korištene u svrhe zbog kojih su donesene, jesu li mjere ograničene i postoji li nadzor nad njihovim provođenjem. Također uzima se u obzir i značaj prava koja su ograničena i proporcionalnost poduzetih mjera.

Da bi derogacija stupila na snagu, Konvencija propisuje način na koji su države ugovornice dužne obavijestiti konvencijska tijela o derogaciji kao i o sadržaju i opsegu mjera zbog kojih se derogacija poduzima.

Je li derogacija Konvencije potrebna u slučaju pandemije Covid-19?

Kao što je već spomenuto, određena prava koja jamči Konvencija ne mogu se derogirati ni pod kojim okolnostima – to su pravo na život (članak 2. Konvencije), zabrana mučenja i nečovječnog postupanja (članak 3. Konvencije), zabrana ropstva (članak 4. Konvencije), zabrana kažnjavanja bez zakona (članak 7. Konvencije), poštivanje načela ne bis in idem (članak 4. Protokola 7.), zabrana smrtne kazne (članak 1. Protokol 13.).

Ostala prava moguće je derogirati. Međutim, ovdje treba istaknuti da prava koja je moguće derogirati zapravo već u sebi sadrže, i bez derogacije, mogućnost da budu ograničena radi zaštite javnog zdravlja. Naime prava poput npr. slobode kretanja, privatnosti, slobode okupljanja i prava na slobodu podložna su ograničenjima onda kada su ta ograničenja predviđena zakonom, kada imaju legitiman cilj (poput, u sadašnjoj situaciji, zaštite zdravlja) i kada su razmjerna cilju koji se želi postići.

Konsenzus svakako postoji da je zaštita zdravlja u sadašnjoj situaciji legitiman cilj. Štoviše, članak 5. stavak 1. (e) Konvencije izrijekom navodi sprječavanje širenja zaraznih bolesti kao jedan od razloga za ograničenje slobode.

Ne ulazeći u ustavni poredak pojedinih država, kod poduzimanja različitih ograničavajućih mjera treba voditi računa o njihovoj zakonitosti. U brojnim su zemljama izglasani novi zakoni kojima je žurno odgovorno na novonastalu izvanrednu situaciju, pa bi mjere koje se provode u skladu s tim zakonima trebale udovoljiti uvjetu zakonitosti. No, treba napomenuti kako zakoni kojima su izvršnoj vlasti prenese neograničene ovlasti možda neće udovoljavati tom uvjetu.

Konačno, treba udovoljiti i uvjetu proporcionalnosti, odnosno osigurati da poduzete mjere budu razmjerne cilju koji se želi ostvariti. Mjere kojima se ograničava sloboda kretanja ili okupljanja će tako u slučaju ove pandemije vjerojatno biti ocijenjene kao proporcionalne. Međutim, teško bi se moglo opravdati uvođenje mjera kojima bi se, zbog pandemija virusa, ograničila sloboda izražavanja. S druge strane, kod poduzimanja mjera kojima se ograničava pravo na privatnost (koje obuhvaća brojna pitanja – od obaveze obavještavanja tijela o kontaktima, putovanjima i zdravstvenom stanju do praćenja mobilnih uređaja) ili pravo na mirno uživanje vlasništva potrebno je pažljivo ocijeniti koje mjere jesu, a koje nisu strogo potrebne za sprječavanja pandemije i otklanjanje njezinih posljedica.

Može se stoga zaključiti kako postojeći modaliteti ograničavanja pojedinih ljudskih prava omogućavaju da se ta prava, u cilju zaštite od pandemije, ograniče u skladu s Konvencijom za zaštitu ljudskih prava. Derogacija Konvencije, ako se ocijeni opravdanom, možda će za neke države značiti šire tumačenje pojma „zakonitosti“ i „proporcionalnosti“ ograničenja. Međutim, kao što podsjeća Europski sud za ljudska prava – čak i u izvanrednom stanju države moraju imati na umu da svaka poduzeta mjera mora imati za cilj zaštitu demokratskom poretka, te da treba poduzeti sve napore da se očuvaju vrijednosti demokratskog društva kao što je pluralizam, tolerancija i širokoumnost.⁴

Morana Briški, mag. iur

Reference:

1. Guide on Article 15 of the European Convention on Human Rights, Council of Europe/European Court of Human Rights, 2020
2. HUDOC, https://hudoc.echr.coe.int/
3. K. Dzehtsiarou: „Covid 19 and the European Convention on Human Rights“, https://strasbourgobservers.com
4. Factsheet – Derogation in time of emergency, European Court of Human Rights, March 2020

¹ Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Narodne novine – Međunarodni ugovori, broj 18/97., 6/99., 14/02., 13/03., 9/05., 1/06. i 2/10.

^ 2 https://www.coe.int/en/web/conventions/notifications

^ 3 Lawless protiv Irske, zahtjev broj 332/57, presuda od 1. srpnja 1961. http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-57518

^ 4Mehmet Hasan Altan v. Turkey, zahtjev broj 13237/17, presuda od 20. ožujka 2018., http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-181862